Wer gewinnt beim win-win?

Zur Kritik der Public Private Partnerships

Die so genannten Public Private Partnerships (PPP) von privaten Unternehmen und öffentlichen Institutionen sind zu einem der wichtigsten entwicklungspolitischen Paradigmen des neuen Jahrtausends geworden. Sie versprechen, das Konfliktverhältnis zwischen unterschiedlichen Interessen zu allseitigem Nutzen aufzulösen. Doch welche Risiken bergen solche Kooperationen, und wie wirken sie sich insbesondere im Gesundheitsbereich aus? Ein Bericht von medico international.

Nach dem Politikmodell der Public Private Partnerships basieren die Beziehungen zwischen privatwirtschaftlichen Akteuren einerseits und nationalen wie internationalen Institutionen des «öffentlichen Interesses» andererseits auf gegenseitigem Vertrauen und generieren wechselseitigen Nutzen. Dadurch entstehen der Theorie nach so genannte «win-win-Situationen», in denen beide Seiten durch ihre Kooperation gewinnen. Für den Fall, dass dritte Parteien wie etwa Nichtregierungsorganisationen involviert sind, werden sogar schon «win-win-win-Szenarien» entwickelt. Besonders die UN haben sich diesem «neuen Denken» in den 1990er Jahren zunehmend geöffnet. Deutlichstes Symbol dieser Annäherung der UN an private Wirtschaftsunternehmen war 1999 die Global Compact Initiative des UN-Generalsekretärs Kofi Annan. Damit wurde Unternehmen die Möglichkeit geboten, im Gegenzug zur Zustimmung zu grundlegenden menschenrechtlichen, arbeitsrechtlichen und ökologischen Standards zu privilegierten «UN-Partnern» zu werden.

So viele Gewinner ohne Verlierer lösen allerdings Skepsis aus. Denn vieles von dem, was jetzt mit dem neuen Schlagwort bezeichnet wird, ist so neu nicht: Fundraising, Verhandlungen über Beschaffungen zu reduzierten Preisen, Forschungskooperationen mit Unternehmen, gemeinsame Einsetzung von freiwilligen Verhaltensregeln (Codes of Conduct) oder das outsourcing von öffentlichen Diensten wie Wasserversorgung an kommerzielle Anbieter. Die Erfahrungen mit solchen Kooperationen von privatwirtschaftlichen und öffentlichen Akteuren haben gelehrt, dass sozial-, arbeits-, und menschenrechtlich verantwortliches Handeln von profitorientierten Unternehmen nicht im Vertrauen auf freiwilliges Einhalten von Regeln entsteht, sondern sorgfältige Kontrolle, immer wieder kritische Nachfragen und die Mobilisierung öffentlicher Proteste bei Nichteinhaltung erfordert. «Vertrauen» in Partner setzt die Bereitschaft zum Konflikt voraus, wenn Regeln nicht eingehalten werden.

Kritische Einwände ruft auch die Vorstellung des allseitigen Vorteils hervor. Denn die Steigerung des Umsatzes, die Erhöhung des Gewinns für die Aktionäre und der Kampf um Marktanteile bleiben primäre Zielvorgaben jedes Unternehmens im kapitalistischen Wirtschaftssystem, will es im Konkurrenzkampf bestehen. Umgekehrt muss es einer am «Gemeinwohl» orientierten Politik gerade darum gehen, bei der Verteilung von Ressourcen auch die Interessen jener Menschen und Gesellschaften zu berücksichtigen, die nicht über ausreichend Kaufkraft verfügen. Diese Ziele stehen im Konflikt zueinander und werden sich nur im Ausnahmefall harmonisch in einer wirklichen «win-win-Situation» realisieren lassen. Und selbst eine am «Gemeinwohl» orientierte Politik ist keineswegs eine Good-Will-Aktion des um seine BürgerInnen besorgten Staatswesens, sondern vielmehr Ausdruck der jeweils in einer Gesellschaft erreichten Klassenkompromisse, die mit einem gewissen Mass von sozialer Absicherung stabilisiert werden.

Gekaperte UN-Organisationen

Schon die schiere Grösse von einigen in PPPs involvierten transnationalen Unternehmen stellt das Konzept gleichberechtigter Partnerschaft in Frage. Der an solchen Kooperationen beteiligte Nestlé-Konzern beispielsweise verfügt über einen Werbeetat von jährlich 8 Mrd. US-Dollar. Das ist achtmal soviel wie das Gesamtbudget der Weltgesundheitsorganisation WHO. Auch einige der privaten Stiftungen verfügen über grosse Summen: die Bill and Melinda Gates Foundation beispielsweise, die Hauptsponsor einer ganzen Reihe von PPPs im Gesundheitsbereich ist, hat eine Finanzbasis von 24 Mrd. US-Dollar.

Folgende konkrete Risiken weist das Modell der PPPs auf: Erstens nutzen privatwirtschaftliche Akteure die Zusammenarbeit mit öffentlichen Einrichtungen, um politischen und ökonomischen Einfluss zu gewinnen und um Wettbewerbsvorteile über Konkurrenten zu erlangen – zum Beispiel durch den Image-Gewinn als «Partner» angesehener UN-Organisationen. So richteten beispielsweise McDonalds und UNICEF für den «Welt-Kinder-Tag» im November 2002 eine PPP ein. Die Kunden der chinesischen McDonalds-Filialen erhielten für den Kauf eines Big Mac exklusiven Zugang zu einem speziellen Online-Konzert im Internet – mit einem entsprechendem Imagegewinn, der nicht nur in China ein erhebliches Politikum darstellte.

Zweitens nutzen Unternehmen die Zusammenarbeit, um die globalen öffentlichen Themen (mit-) zu bestimmen. So wurde z.B. unmittelbar vor der Internationalen Aidskonferenz in Durban im Jahr 2000 vom UN-Generalsekretär Kofi Annan mediengerecht eine gemeinsame Initiative mit den grossen Pharmakonzernen vorgestellt, die Preissenkungen für ihre teuren Medikamente gegen AIDS versprachen. Damit wollten sie der drohenden Kritik an den für Arme unbezahlbaren Pillen zuvorkommen.

Drittens können Unternehmen über PPPs die supranationalen Organisationen personell «kapern». Beispielsweise wurde 1999 eine Mitarbeiterin vom Pharmamulti Merck zur WHO nach Genf «versetzt», um dort im Anti-Raucherprogramm mitzuarbeiten – und um möglicherweise mit WHO-Unterstützung für Nikotin-Kaugummis als Entwöhnungsstrategie zu werben. Und viertens entwickeln in PPPs verwickelte UN-Organisationen ein Klima der (Selbst-)Zensur, um Wirtschaftspartner nicht abzuschrecken. Beispielsweise wurden die im Mai 2001 auf einem hochrangigen WHO-UNICEF Fachseminar zur Kleinkinderernährung geäusserten, kritischen Anmerkungen zur Aufweichung der Altersgrenzen für Babynahrung nicht im Protokoll aufgenommen.

Die Schlussfolgerung ist eindeutig: Die Risiken solcher «Partnerschaften» sind derart unübersehbar, dass es vielfach selbst unter rein pragmatischen Gesichtspunkten besser ist, sie gar nicht erst einzugehen.

Gesund durch Impfstoffe

Am Beispiel der derzeit grössten globalen PPPs im Gesundheitsbereich zeigen sich die Interessenskonflikte zwischen den öffentlichen und privaten Akteuren besonders deutlich.

Die Global Alliance for Vaccines and Immunization (GAVI) wurde im Jahr 2000 mit einer 750 Mio. Dollar Spende von der Gates Foundation auf dem Weltwirtschaftsforum in Davos eingerichtet. Als Partner fungieren die WHO, UNICEF, die Weltbank, die Rockefeller Foundation, die Internationale Föderation der Pharmazeutischen Hersteller und einige nationale Regierungen.Unmittelbares Ziel der Initiative ist die Ausweitung von Impfprogrammen zur Verhütung von Krankheiten und insbesondere die Einführung neuer Impfstoffe gegen Hämophilus influenza (ein häufiger bakterieller Erreger von Atemwegserkrankungen bei Kindern) und Hepatitis B. Anträge an den Fond müssen durch nationale Koordinierungs-Gremien gestellt werden, in denen ebenfalls Wirtschaftsrepräsentanten, Regierungsvertreter und Nichtregierungsorganisationen die Vorschläge erarbeiten.

An GAVI ist zu kritisieren, dass sich diese PPP vor allem auf die vorrangige Einführung neuer Impfungen (an denen die kommerziellen Impfstoffhersteller naturgemäss besonders interessiert sind) richtet. Gleichzeitig wird zu wenig Aufmerksamkeit auf die Stärkung der Gesundheitssysteme gerichtet, die diese neuen Impfungen in ihre Arbeit integrieren sollen. Denn schon bei den bisher verfügbaren, kostengünstigen Impfungen gegen Kinderlähmung, Tuberkulose, Masern, Diphterie, Keuchhusten und Tetanus klaffen seit den 90er Jahren zunehmende Lücken im Impfschutz bei den Kindern der ärmsten Länder, weil notwendige Impfstoffe, Kühlketten und engagiertes Personal in den unterfinanzierten öffentlichen Gesundheitssystemen nicht mehr flächendeckend zur Verfügung stehen. Auch die Dauerhaftigkeit der neuen Impfprogramme ist keineswegs gesichert, wenn die grosszügige Spende der Gates Foundation, die drei Viertel des Fonds ausmacht, einmal verbraucht ist. Die neuen teuren Mehrfach-Impfstoffe, die vom GAVI-Programm für fünf Jahre kostenlos zur Verfügung gestellt werden, müssen anschliessend von den jeweiligen Empfängerländern selbst weiter finanziert werden – oder das Programm kollabiert wieder. In Ghana beispielsweise würden sich die Kosten für das landesweite Impfprogramm durch die Einführung der neuen Impfstoffe von 3,7 auf 11 Mio. US-Dollar verdreifachen.

Der Schwerpunkt vieler PPPs auf technische «Produktlösungen», mit denen sich die Vorstellung einer «win-win-Lösung» am ehesten vereinbaren lässt, ist besonders bei der jüngsten Initiative im Gesundheitsbereich problematisch: der Global Alliance for Improved Nutrition (GAIN), die im Mai 2002 während der UN-Sondersitzung zu Lage der Kinder in der Welt ins Leben gerufen wurde. Die dramatische Krise der armutsbedingten Unter- und Fehlernährung von Kindern besonders in den Ländern Sub-Sahara-Afrikas und Teilen Asiens soll durch diese Initiative mittels der Verbesserung der Versorgung mit Vitaminen und Mineralien gemildert werden. Die privaten «Partner» von GAIN, die grossen Nahrungsmittelkonzerne Proctor & Gambler, Heintz und Unilever sowie der Pharmakonzern Roche rechnen sich Chancen aus, neue Märkte für ihre mit diesen Mikronährstoffen angereicherten Produkte und Multivitaminpräparate zu finden. Dabei sind viele der ärmsten und von Hunger bedrohten Menschen selbst Bauern und die Ursache für Mangelernährung liegt viel eher in ungleicher Landverteilung und weltbankgeförderter Export-Produktion – und nicht im Mangel an angereicherten Fertigprodukten.

Solche reduktionistischen, marktwirtschaftlich orientierten «Lösungen» für komplexe gesellschaftliche Probleme sind charakteristisch für die PPPs. Sie suchen primär nach Auswegen aus dem konstatierten «Marktversagen», um den grossen Unternehmen die Mitarbeit an den Initiativen schmackhaft zu machen. Mögliche Alternativen jenseits der Marktlogik kommen gar nicht mehr in den Blick. Die PPP-Strategien beziehen sich vielmehr darauf, bislang verschlossene oder nicht existente Märkte für die Anbieter zu (er)öffnen. Oftmals geschieht dies mit öffentlichen Unterstützungen oder Steuererleichterungen, die in erster Linie die beteiligten Unternehmen subventionieren und die – wenn überhaupt – nur sehr mittelbar den eigentlichen Zielgruppen zugute kommen. Zugleich wird ein bedenklicher Aufteilungsprozess eingeleitet, der profitable Gesundheitsprojekte mit globalen Initiativen fördert, während die komplexe Aufgabe der Aufrechthaltung und Verbesserung der Gesundheitssysteme den zunehmend ausgezehrten nationalen Gesundheitsbudgets und der immer weiter zurückgehenden internationalen Entwicklungshilfe überlassen bleibt.

Bescheidene finanzielle Mittel

Selbst die von den Befürwortern der PPP immer wieder geäusserte Hoffnung, dass durch öffentlich-private Globale Fonds zusätzliche finanzielle Mittel für Aufgaben wie Gesundheitsvorsorge bereitgestellt werden, muss in Frage gestellt werden. Der Global Fund zur Bekämpfung von AIDS, Tuberkulose und Malaria ist dafür ein herausragendes Beispiel: Trotz der grosszügigen Einbindung der Privatwirtschaft in die Entscheidungsstrukturen des neuen Finanzierungsinstrumentes liegt ihr finanzieller Beitrag zum Global Fund bei weniger als einem Prozent – und davon sind wiederum 98 Prozent von der Gates-Stiftung. Aber auch die Beteiligung der staatlichen Akteure ist trotz vollmundiger Absichtserklärungen äusserst bescheiden geblieben. Insgesamt wurden zwar Zusagen von knapp 3,4 Mrd. US-Dollar gemacht. Aber vor allem auf längere Sicht reduzieren sich die real verfügbaren Mittel bis zum Jahr 2008 auf jährlich 200 Mio. Dollar. Weitere Gelder gibt es nur, wenn die Erfolgszahlen stimmen. Bei der engen Zeitvorgabe, die dem Fond auferlegt wurde (Erfolge müssen bis 2008 nachgewiesen werden), besteht allerdings die Befürchtung, dass die Ergebnisberichte aus den sechs Ländern, in denen Programmfinanzierungen bereits begonnen haben, schwerlich die hohen Erwartungen erfüllen können – oder dass sie massiv geschönt werden müssen.

Bemerkenswert ist auch, dass der Beitrag der sechs subsaharischen Länder, die in den Global Fund eingezahlt haben, gemessen an ihrer Wirtschaftskraft dreimal so hoch ist wie der Beitrag der westlichen Industriestaaten. Noch wichtiger ist aber, die Brosamen des Global Fund in Relation zu setzen mit den ökonomischen Realitäten in vielen Ländern des Südens. Viele arme Länder müssen bis zu einem Viertel aller Exportgewinne für den Schuldendienst aufwenden, darunter viele, die mit horrenden Aids- und anderen Krankheitszahlen zu kämpfen haben, wie etwa Simbabwe, Kenia oder Uganda. Die Antwort auf die Epidemien der Armut liegt daher nicht in den neuen fragwürdigen Finanzierungsinitiativen wie dem Global Fund und anderen PPPs, sondern vor allem in einer gerechten Weltwirtschaftsordnung und im Schuldenerlass.

Andreas Wulf betreut bei der Frankfurter Hilfsorganisation medico international den Themenbereich Gesundheit. Der vorliegende Artikel ist die gekürzte Fassung seines Beitrags zur Konferenz “Macht und Ohnmacht der Hilfe” vom 28.-29. März 2003 in Frankfurt. Der Tagungsreader kann als medico-Report 25 (Macht und Ohnmacht der Hilfe. Eine Dokumentation über die Krise humanitären Handelns, 136 S., ISBN: 3-935964-42-0) bei medico international bestellt werden. Kontakt: www.medico.de; wulf@medico.de

Vom Autor ausgewählte Literatur und Internetadressen:

Allgemein:

  • Judith Richter: «We the Peoples» or «We the Corporations»? Critical reflections on UN-business «Partnerships», hg. von IBFAN/GIFA 2003, P.O.Box 157,
    CH-1211 Geneva 19, Switzerland, info@gifa.org
  • Eeva Ollila: Global Health-Related Public-Private Partnerships and the United Nations, (2003) Globalism and Social Policy Programme (GASPP) Helsinki, Finland gsp@stakes.fi & University of Sheffield, UK, gsp@sheffield.ac.uk
  • Hedwig Diekwisch: Riskante Partnerschaften. Public-Private-Partnerships für Gesundheit gefährden die Unabhängigkeit der WHO, in: epd-Entwicklungspolitik 4/2002, S. 36-38
  • Kent Buse, Amalia Waxman: Public-Private Health Partnerships: A Strategy for WHO, in: Bulletin of the World Health Organisation, 2001, 79 (8), S. 748-74
  • Transnational Resource Action Center TRAC: Tangled Up In Blue – Corporate Partnerships at the United Nations, Sept 2000
    www.corpwatch.org/trac/globalization/un/tangled.html
  • HAI Europe: Public-Private ‘Partnerships’ Addressing Public Health Needs or Corporate Agendas? Report on the HAI Europe/BUKO Pharma-Kampagne Seminar, 3. Nov. 2000, www.haiweb.org/campaign/PPI/seminar200011.html

Global Compact:

  • Kenny Bruno: The UN’s Global Compact. Evaluation ten years of UN Partnership with the private sector, HAI-Lights Vol. 7 No. 1, Mai 2002 www.haiweb.org/pubs/hailights/HAI-lights-May.pdf
  • Brigitte Hamm: Die «neue Partnerschaft» zwischen UN und Wirtschaft. Der Global Compact nach Abschluss der Pilotphase, in: epd-Entwicklungspolitik 4/2002, S. 32-35

Global Alliance for Vaccines and Immunisation:

  • Anita Hardon: Immunisation for All? A critical Look at the first GAVI partners meeting, in: HAI-Lights, Vol. 6, No. 1, March 2001,
    www.haiweb.org/pubs/hailights/mar2001/index.html
  • Ruairei Brugha, Mary Starling, Gil Walt: GAVI, the first steps: lessons for the Global Fund, in: The Lancet, Vol 359; S. 435-438 (Feb. 2, 2002)
  • Global Fund to fight HIV/AIDS, Tuberculosis and Malaria:
  • Mohga Kamal Smith: False Hope or new start? The global Fund to Fight HIV/AIDS, TB and Malaria, Oxfam Briefing Paper 24, June 2002
    www.oxfam.org.uk/policy/papers/24globalfund/24globalfund.html
  • Buko Pharmakampagne: Der Global Health Fund – Eine echte Alternative in der Krankheitsbekämpfung? Pharma Brief 5/2001 (www.bukopharma.de)
  • K. Balasubramaniam: HAI Briefing Paper: The global Fund to Fight AIDS, Tuberkulosis and Malaria, May 2001
  • Update on the Global Fund, Presentation by Richard Feachum, Global Fund to fight HIV/AIDS, Tb and Malaria, Geneva, Feb.

Websites: