La mise en œuvre par la Suisse du Code de l’OMS pour le recrutement international des personnels de santé

Von Delphine Sordat Fornerod

La Suisse contribue par un « effet de domino » à la diminution du personnel de santé qualifié dans les pays situés à l’autre bout de la chaîne migratoire. Consciente de cette situation, la Suisse a pris des mesures pour la mise en oeuvre du Code de l’OMS pour le recrutement international des personnels de santé.

Hôpital vide (flickr/rosmary)

Adopté le 21 mai 2010 par la 63ème Assemblée mondiale de la Santé, le Code de pratique mondial de l’OMS pour le recrutement international des personnels de santé marque une étape majeure dans la reconnaissance par les Etats d’un phénomène migratoire spécifique, dont l’ampleur fragilise plus particulièrement les systèmes de santé des pays en développement. Loin de vouloir interdire ces migrations, ce qui ne serait pas réaliste, ce Code s’attache à en réduire les effets négatifs afin de réaliser un meilleur équilibre entre les intérêts des personnels de santé à migrer et les bénéfices que peuvent en retirer les pays d’origine et de destination de ces personnels. Le Code sert ainsi de cadre éthique pour guider les pays dans le recrutement international des personnels de santé. Les pays de destination sont encouragés à collaborer avec les pays d'origine pour pérenniser les ressources humaines en santé et renforcer de façon globale les systèmes de santé, tout en évitant de pratiquer un recrutement actif dans les pays en développement confrontés à des pénuries aigües de personnels de santé.

En raison de son niveau élevé de développement économique et d’un système de santé qui fait partie des meilleurs de la zone OCDE, la Suisse se trouve dans une position privilégiée et attire de ce fait un grand nombre de personnel de santé de l’étranger, principalement des pays limitrophes et de l’Union européenne. En 2007, les médecins et infirmiers/ières immigrés en Suisse représentaient environ 30% du personnel de santé et en 2008 les entrées de médecins étrangers ont dépassé le nombre de nouveaux médecins diplômés suisses. (Jaccard Ruedin & Widmer 2010). Cela signifie qu’actuellement le système de santé suisse ne pourrait pas fonctionner correctement sans cet apport précieux de main d’œuvre étrangère. Cette situation amène à s’interroger sur le caractère souhaitable et durable d’une telle dépendance à l’égard de l’étranger, et pose un important problème d’équité vis-à-vis des pays d’origine. En effet, en employant du personnel provenant des pays limitrophes, la Suisse contribue également par un « effet de domino » à la diminution du personnel de santé qualifié dans les pays situés à l’autre bout de la chaîne migratoire.

Consciente de cette situation, la Suisse a déjà pris des mesures avant l’adoption du Code. Dans le cadre de sa première Convention d’objectifs pour une politique extérieure en matière de santé, conclue en 2006 entre le Département fédéral de l’intérieur et le Département fédéral des affaires étrangères, elle a mis sur pied un groupe de travail interdépartemental afin d’aborder et de coordonner la problématique du personnel de santé tant au niveau national qu’international. Ce groupe a activement participé aux travaux préparatoires du Code de pratique de l’OMS et a réalisé en 2010 un premier état des lieux de la situation en Suisse en publiant trois études à l’occasion de la 12e Journée de travail de la Politique nationale de la santé consacrée au recrutement et à la migration du personnel dans le domaine de la santé (http://www.bag.admin.ch/themen/internationales/11287/11326/11330/index.html?lang=fr).

Dans le même temps, la Suisse s’est attachée à renforcer la coopération entre l’OMS et l’OCDE sur cette thématique, de façon à instaurer un dialogue entre les pays industrialisés, principaux bénéficiaires de la migration, et les pays en développement, qui en subissent surtout les conséquences négatives. Ainsi une réunion conjointe a-t-elle été organisée à Genève en octobre 2008, avec la parution simultanée d’une étude sur les relations entre la migration internationale et les politiques de main d’œuvre du personnel de santé. (OECD 2008)

Si le Code n’est pas un instrument juridiquement contraignant, la Suisse, de même que les autres Etats membres de l’OMS, a souscrit à ses principes généraux et s’est engagée à le mettre en pratique. A compter de 2012 et par la suite tous les trois ans, les Etats membres sont invités à remettre un rapport de mise en œuvre au secrétariat de l’OMS. Celui-ci préparera sur cette base un rapport de synthèse qui sera ensuite soumis à l’Assemblée mondiale de la Santé, assurant de cette façon un suivi de l’application du Code par les Etats membres. La Suisse a remis son premier rapport en juin dernier. Il en ressort que si, à plusieurs égards, elle répond déjà aux principes contenus dans le Code, et qu’elle peut faire valoir certains atouts sur le plan international, il y a toutefois des domaines dans lesquels des efforts supplémentaires pourraient être entrepris.

1. Mesures prises par la Suisse pour mettre en œuvre le Code

Un important travail de sensibilisation et de communication a tout d’abord été effectué pour faire connaître le Code de l’OMS auprès des différents acteurs du système de santé concernés par cette problématique. On peut citer à ce titre la mise sur pied du groupe interdépartemental, dont plusieurs réunions ont également été ouvertes aux acteurs extérieurs à la Confédération, ainsi que la création d’un site Internet consacré au Code (http://www.bag.admin.ch/themen/internationales/11103/11513/11607/index.html?lang=fr), lequel est disponible en allemand grâce aux efforts conjugués de l’Allemagne, de l’Autriche et de la Suisse. La 12ème Journée de travail de Politique nationale de santé a par ailleurs permis de porter le débat sur le plan national et d’établir un premier constat de la situation qui prévaut en Suisse dans ce domaine.

Afin d’aller dans le sens d’une meilleure autosuffisance et de limiter l’attractivité de la Suisse, des mesures sont déjà prises depuis plusieurs années dans le domaine de la formation. Entre 2000 et 2010 les capacités d’accueil des facultés de médecine ont ainsi été augmentées de 15%. Plus récemment, la Confédération et les cantons se sont mis d’accord pour former 300 médecins de plus par année à compter de 2018-2019. Ainsi le nombre des médecins diplômés devrait passer à 1100 au lieu des 800 actuellement.

Elaboré en 2010, le Masterplan « Formation aux professions de soins » a pour objectif d’augmenter les capacités de formation dans le domaine des soins, mais aussi de renforcer la formation à tous les niveaux de qualification, pour que ce personnel dispose de qualifications adaptées aux besoins. L’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (OFFT), l’Office fédéral de la santé publique (OFSP), les cantons et les organisations du monde du travail dans la santé travaillent en partenariat pour mettre en œuvre les mesures nécessaires d’ici à 2015.

Parallèlement, des groupes de travail étudient, tant au niveau cantonal que fédéral, de nouvelles formes de collaboration et de répartition des rôles au sein du personnel de santé. Ainsi, l’OFSP et la Conférence suisse des directrices et directeurs cantonaux de la santé (CDS) ont publié conjointement un rapport sur de nouveaux modèles de soins en médecine de premier recours (http://www.gdk-cds.ch/index.php?id=847&L;=1). Ces nouveaux modèles permettent d’améliorer la collaboration entre les groupes de professions, notamment au niveau de la répartition du travail, et d’optimiser ainsi l’utilisation des compétences. Un concept national « Soins palliatifs et formation », élaboré conjointement par l’OFSP et l’OFFT, a également été approuvé en mars dernier (http://www.bag.admin.ch/themen/medizin/06082/10907/11022/index.html?lang=fr). De plus, la thématique dite de l’interprofessionnalité est actuellement traitée dans un groupe de travail de la Plate-forme « Avenir de la formation médicale » (http://www.bag.admin.ch/themen/berufe/11724/index.html?lang=fr).

Enfin, la Suisse soutient, à travers l'aide au développement, un certain nombre d'initiatives et de projets visant à améliorer les conditions de travail sur place des personnels de santé. Cela passe par une meilleure organisation et une gestion plus rigoureuse des systèmes de santé des pays concernés, ainsi que par l’investissement des ressources nécessaires pour inciter ces personnels à rester dans le système de santé et agir de manière préventive contre le « brain drain ».

2. Atouts de la Suisse sur le plan international

La nouvelle politique extérieure en matière de santé (PES), adoptée le 9 mars 2012 par le Conseil fédéral, continue de faire du personnel de santé un de ses objectifs prioritaires, en mettant l’accent sur une approche partenariale pour assurer durablement le recrutement d’effectifs suffisants de personnel soignant. La migration internationale des personnels de santé est en effet un phénomène complexe et dynamique, qui nécessite de parvenir à des solutions concertées entre tous les acteurs concernés, tant publics que privés. La PES est à ce titre un outil précieux qui devrait permettre d’augmenter la cohérence et l’efficacité de la position de la Suisse dans le domaine de la santé et, à terme, de mieux coordonner les politiques domestiques et les politiques étrangères de coopération, notamment dans le domaine du personnel de santé.

En prenant depuis plusieurs années des mesures dans le domaine de la formation domestique, la Suisse s’efforce de réduire la demande en professionnels de santé étrangers et d’agir ainsi sur l’un de ses principaux facteurs d’attraction (« pull factors »). L’objectif est de diminuer la dépendance actuelle de la Suisse vis-à-vis de l’étranger et de s’orienter progressivement vers une meilleure autosuffisance, ce qui est généralement considéré comme une mesure essentielle de lutte contre la crise mondiale des ressources humaines de la santé. Parallèlement la coopération suisse au développement s’engage pour renforcer les systèmes de santé des pays d’origine des migrants et agir ainsi sur les facteurs de répulsion (« push factors »). Les migrations des professionnels de la santé ne sont en effet qu’une conséquence d’un problème de fond plus important lié notamment à l’insuffisance du nombre de personnes formées, à la mauvaise rétention des professionnels en poste et à l’inégalité de leur répartition géographique. C’est donc en agissant à la source du phénomène des migrations que la Suisse peut espérer contribuer à la solution de ce problème.

3. Difficultés rencontrées par la Suisse dans la mise en œuvre du Code

De par son attractivité économique et en raison de l’accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l’Union européenne, la Suisse va continuer, dans les années à venir, à attirer du personnel de santé de l’étranger, sans avoir nécessairement besoin pour cela de faire du recrutement actif. Pour contrebalancer ce phénomène, il est important que la Suisse explore de nouvelles formes de coopération internationale avec les pays dont les systèmes de santé sont déjà fragilisés par la pénurie de personnel. Elle pourrait ainsi envisager de soutenir des instituts de formation dans certains pays en voie de développement. De plus, un échange de personnel de santé pourrait être organisé par le biais de la mise en œuvre des accords relatifs à l’échange de jeunes professionnels, que la Suisse a déjà conclus avec plusieurs Etats. Ces accords concernent tous les secteurs de l’économie et s’adressent à des personnes ayant terminé leur formation dans leur pays d’origine, mais souhaitant parfaire leurs connaissances à l’étranger. Si, à ce jour, des jeunes infirmières et médecins étrangers profitent déjà de ce cadre pour venir travailler temporairement en Suisse, ces accords pourraient également profiter à des jeunes diplômés suisses souhaitant acquérir de l’expérience à l’étranger.

L’évolution démographique en Suisse, qui se caractérise par un allongement de l’espérance de vie et une baisse du taux de natalité, va se traduire au cours des prochaines décennies par une augmentation sensible du nombre des personnes âgées souffrant de maladies chroniques et multimorbides, et par un accroissement de la demande de personnels qualifiés. Dans le même temps l’offre en soins risque de diminuer, ainsi que le mettent en évidence l’OCDE et l’OMS dans leur 2ème rapport sur le système de santé suisse, publié en octobre 2011. (OCDE 2011) En effet, si les deux organisations relèvent que la Suisse bénéficie, en comparaison internationale, d’une forte densité de professionnels de la santé, supérieure à la moyenne de l’OCDE, il existe toutefois d’importantes disparités selon les professions et les régions, ce qui laisse présager des pénuries futures, en particulier en médecine générale et dans les soins de longue durée. De ce fait les deux organisations recommandent à la Suisse de poursuivre ses efforts en matière de formation, mais aussi de rendre certaines professions plus attrayantes. Le Masterplan "Médecine de famille et médecine de base" fait un pas en ce sens en prévoyant de renforcer la profession de médecin de famille ainsi que, de façon générale, les soins de base en Suisse. (http://www.bag.admin.ch/themen/gesundheitspolitik/11772/13262/index.html?lang=fr)

Enfin, même si l’état des connaissances sur les personnels de santé s’est amélioré, avec l’existence de nombreuses bases de données publiques et privées, il reste difficile de se faire une vue d’ensemble de la situation. Les informations rassemblées sont en effet souvent partielles et spécifiques à un secteur de santé ou une profession. Les données concernant le niveau de qualification ainsi que le pays de formation sont également fragmentaires. Des statistiques et des registres sont en cours de développement afin de mieux intégrer l’information sur les migrations des personnels de santé. Ainsi, le Masterplan « Formation aux professions de soins » a-t-il notamment pour objectif de recenser le nombre de personnels de santé titulaires d’un diplôme étranger. Pour sa part l’Office fédéral de la statistique prévoit, dans le cadre des révisions et du développement des statistiques des prestataires de soins (hospitaliers et ambulatoires), d’intégrer de manière toujours plus précise et comparative les variables sur la profession, la nationalité et l’origine des diplômes. A plus long terme, l’établissement d’un monitoring systématique et transparent au plan national est une des conditions premières pour orienter les options futures pour le système de santé dans ce domaine, ce qui va aussi dans le sens des recommandations de l’OCDE et de l’OMS.

Conclusion

La Suisse a fait du personnel de santé une des priorités de sa politique extérieure de santé et elle prévoit de mettre en œuvre le Code de l’OMS en collaboration avec tous les partenaires concernés. A plus long terme se pose la question d’une vision nationale pour faire face à cette problématique, ainsi que le recommandent l’OCDE et l’OMS dans leur rapport précité. Actuellement l’élaboration d’une telle vision est rendue difficile du fait de la fragmentation des responsabilités, notamment entre les cantons et la Confédération, et du manque de coordination entre les différents intervenants tant publics que privés. De ce fait, il est important de poursuivre les initiatives en cours en veillant à assurer un climat de dialogue et un esprit de coopération entre tous les partenaires clés afin de pouvoir relever ensemble ce défi.

*Delphine Sordat Fornerod, cheffe suppléante, section Santé globale, Division affaires internationales, OFSP. Contact : delphine.sordat@bag.admin.ch


Ressources