Dokumentation

Prinzipien für internationales Engagement in fragilen Staaten und Situationen

Von OECD/DAC

Eine dauerhafte Befreiung der fragilsten Staaten der Welt aus Armut und Unsicherheit muss von deren eigener Führung und Bevölkerung ausgehen. Internationale Akteure können die Entwicklung in fragilen Staaten positiv wie negativ beeinflussen. Internationales Engagement wird staatlicher Fragilität nicht per se ein Ende setzen, aber die Beachtung der nachstehenden gemeinsamen Prinzipien kann die positive Wirkung des Engagements maximieren und unbeabsichtigten Schaden minimieren helfen, schreibt die OECD zu ihren Prinzipien für das Engagement in fragilen Staaten, welche das MMS Bulletin hier dokumentiert.

Die Prinzipien sollen internationalen Akteuren helfen, ein konstruktives Zusammenwirken von nationalen und internationalen Stakeholdern in Ländern mit Problemen schwacher Governance und Konflikten sowie in Phasen vorübergehender Fragilität in den leistungsfähigeren Ländern zu fördern. Sie sind darauf ausgelegt, bestehende Dialog- und Koordinationsprozesse zu unterstützen, nicht darauf, neue zu schaffen. Insbesondere zielen sie darauf ab, die in der Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit eingegangenen Partnerschaftsverpflichtungen zu ergänzen. Im Zuge des Erfahrungszugewinns sollen die Prinzipien regelmäßig überprüft und bei Bedarf angepasst werden.

Auf lange Sicht soll das internationale Engagement in fragilen Staaten nationalen Reformkräften beim Aufbau effektiver, legitimer und belastungsfähiger staatlicher Institutionen helfen, die in produktivem Zusammenwirken mit der Bevölkerung nachhaltige Entwicklung fördern können. Zur Verwirklichung dieses Ziels gilt es, die folgenden Prinzipien zu berücksichtigen und nach ihnen zu handeln:

Grundlagen

1. Den Kontext als Ausgangspunkt nehmen. Wichtig ist, dass internationale Akteure den spezifischen Kontext in jedem Land verstehen und eine gemeinsame Sicht entwickeln, welche strategische Reaktion gefordert ist. Dabei kommt es vor allem darauf an, die verschiedenen Engpässe in Bezug auf Leistungsfähigkeit, politischen Willen und Legitimität und die Unterschiede zwischen (i) Situationen nach Konflikten/Krisen oder in politischen Übergangszeiten, (ii) Situationen, in denen sich die Governance verschlechtert, (iii) allmählicher Verbesserung und (iv) anhaltender Krise oder Stillstand zu erkennen. Es bedarf einer sorgfältigen politischen Analyse, um die internationale Reaktion auf den landesspezifischen und regionalen Kontext abzustimmen. Quantitative Indikatoren der Konfliktintensität, Governance oder institutionellen Stärke reichen nicht aus. Die internationalen Akteure sollten ihre EZ-Instrumente je nach Kontext zusammenstellen und sequenzieren und Blaupausen vermeiden.

2. Schaden vermeiden. Internationales Eingreifen kann unabsichtlich gesellschaftliche Gräben ziehen und Korruption und Missbrauch verstärken, wenn ihm keine solide Analyse des Konflikts und der Governance vorausgeht und wenn geeignete Sicherungsmechanismen fehlen. In jedem Fall muss die Entscheidung, EZ-Aktivitäten nach schweren Fällen von Korruption oder Menschenrechtsverletzungen einzustellen oder fortzusetzen, sorgfältig und unter Berücksichtigung ihrer Wirkung auf Reformen, Konflikte, Armut und Unsicherheit im Land abgewogen werden. Aufeinander abgestimmte und abgestufte Reaktionen sollten vereinbart und dabei allgemeine Trends im Governance-Bereich und Möglichkeiten, die Modalitäten und den Umfang der EZ anzupassen, berücksichtigt werden. Kürzungen des EZ-Budgets während des laufenden Haushaltsjahres sollten nur als letzter Ausweg in den bedenklichsten Situationen ins Auge gefasst werden. Geberländer tragen darüber hinaus besondere Verantwortung dafür, im eigenen Land Korruption zu bekämpfen, etwa in den Bereichen Wiedererlangung von Vermögenswerten, Maßnahmen gegen die Geldwäsche und Transparenz im Bankwesen. Besonderes Gewicht ist hier auf eine verbesserte Transparenz bei Transaktionen zwischen Partnerregierungen und Unternehmen der Rohstoffindustrie, die häufig ihren Sitz in OECD-Ländern haben, zu legen.

3. Die Staatsbildung als zentrales Ziel betrachten. Staaten sind fragil, wenn staatliche2 Strukturen nicht über den politischen Willen und/oder die Fähigkeit verfügen, die für Armutsbekämpfung, Entwicklung und die Gewährleistung der Sicherheit und Menschenrechte ihrer Bevölkerung notwendigen Grundfunktionen wahrzunehmen. Das internationale Engagement muss aufeinander abgestimmt und auf Dauer angelegt sein und mit dem Schwerpunkt Beziehungsaufbau zwischen Staat und Gesellschaft in zwei Hauptbereichen erfolgen. Erstens gilt es, Legitimität und Rechenschaftspflicht von Staaten durch die Auseinandersetzung mit Themen wie demokratische Governance, Menschenrechte, zivilgesellschaftliches Engagement und Friedensentwicklung zu fördern. Zweitens ist die Stärkung von Staaten in ihrer Fähigkeit, ihre Kernfunktionen wahrzunehmen, ein wesentlicher Beitrag zur Armutsbekämpfung. Zu den wichtigsten Funktionen zählen die Gewährleistung von Sicherheit und Gerechtigkeit, die Mobilisierung von Einnahmen, die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für die Bereitstellung von Grunddiensten, eine starke wirtschaftliche Leistung und die Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten. Die Förderung dieser Bereiche wird wiederum das Vertrauen und das Verhältnis der Bürger/-innen zu staatlichen Institutionen verbessern. Der Zivilgesellschaft kommt sowohl bei der Einforderung von Good Governance als auch bei der Dienstleistungserbringung eine Schlüsselrolle zu.

4. Der Prävention den Vorrang geben. Sofortiges Handeln kann Fragilität abbauen, das Risiko künftiger Konflikte und Krisen mindern und zu langfristiger Entwicklung und Sicherheit weltweit beitragen. Internationale Akteure müssen bereit sein, dort schnell zur Tat zu schreiten, wo die Gefahr von Konflikt und Instabilität am größten ist. Die Prävention stärker zu betonen bedeutet auch, gemeinsam Risikoanalysen zu erstellen, an den Wurzeln staatlicher Fragilität anzusetzen, anstatt schnelle Lösungen anzubieten, in den Partnerländern vorhandene Fähigkeiten − insbesondere die der Frauen − zur Vermeidung und Beilegung von Konflikten zu stärken, das Potenzial regionaler Organisationen für die Friedensentwicklung zu fördern und gemeinsame Einsätze zur Prüfung von Krisenabwehrmaßnahmen durchzuführen.

5. Die Zusammenhänge von Politik-, Sicherheits- und Entwicklungszielen erkennen. Die Herausforderungen, vor denen fragile Staaten stehen, sind mehrdimensional. Politik, Sicherheit, Wirtschaft und Soziales sind miteinander verflochten. Man muss bedenken, dass es vor allem kurzfristig Spannungen und Trade-offs zwischen Zielen geben mag, mit denen man sich befassen muss, wenn man einen Konsens über Strategie und Prioritäten finden will. So kann es nötig sein, die Ziele internationalen Engagements in einigen fragilen Staaten kurzfristig im Bereich der Friedensentwicklung zu setzen, um längerfristig die Grundlage für Fortschritte bei der Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele zu schaffen. Das unterstreicht, dass internationale Akteure in fragilen Staaten klare Fortschrittsmaßstäbe definieren müssen. In den Geberregierungen bedarf es eines whole-of-government Ansatzes unter Einbeziehung der für Sicherheit, Politik und Wirtschaft sowie der für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe zuständigen Ressorts. Ziel sollten Politikkohärenz und wo möglich gemeinsame Strategien sein, wobei die Unabhängigkeit, Neutralität und Unparteilichkeit humanitärer Hilfe zu wahren ist. Die Partnerregierungen müssen ebenfalls in Bezug auf die Prioritäten, die sie der internationalen Gemeinschaft vermitteln, Kohärenz zwischen ihren Ministerien herstellen.

6. Nichtdiskriminierung als Basis für inklusive und stabile Gesellschaften fördern. Echte oder vermeintliche Diskriminierung geht mit Fragilität und Konflikt Hand in Hand und kann zu Leistungsversäumnissen führen. Internationales Engagement in fragilen Staaten sollte die Gleichberechtigung von Männern und Frauen, soziale Integration und Menschenrechte kontinuierlich fördern (Der Begriff „Staat“ wird hier im weiteren Sinn verwendet und umfasst die exekutive Gewalt innerhalb eines Staates auf zentraler und lokaler Ebene, aber auch die Legislative und Judikative). Dies sind wichtige Stützen im Verhältnis zwischen Staat und Bürger/-innen und integrale Bestandteile langfristiger Strategien zur Vermeidung von Fragilität. Maßnahmen zur Förderung der Mitspracherechte und Partizipation von Frauen, Jugendlichen, Minderheiten und anderen ausgegrenzten Gruppen sollten in Strategien der Staatsbildung und Dienstleistungserbringung von Anfang an enthalten sein.

7. Die Maßnahmen in verschiedenen Kontexten auf verschiedene Weise auf lokale Prioritäten ausrichten. Wo Regierungen politischen Willen zur Förderung der Entwicklung zeigen, aber nicht über ausreichende Leistungsfähigkeit verfügen, sollten internationale Akteure sich darum bemühen, die Zusammenarbeit auf die Regierungsstrategien auszurichten. Wo die Leistungsfähigkeit begrenzt ist, kann der Einsatz alternativer EZ-Instrumente – wie internationaler Verträge oder Treuhandfonds mehrerer Geber – eine gemeinsame Schwerpunktsetzung und Durchführungsverantwortung von nationalen und internationalen Institutionen erleichtern. Ist eine Ausrichtung auf Regierungsstrategien wegen besonders schwacher Governance oder akuter Gewaltkonflikte nicht möglich, sollten sich internationale Akteure mit einem breiten Spektrum nationaler Stakeholder im Partnerland beraten und nach Möglichkeiten für eine partielle Partnerausrichtung auf Sektor- oder regionaler Ebene suchen. Nach Möglichkeit sollten internationale Akteure Aktivitäten vermeiden, die dem Aufbau nationaler Institutionen abträglich sind. So sollten sie keine Parallelsysteme entwickeln, ohne über Übergangsmechanismen und langfristiges Capacity Development nachzudenken. Es ist wichtig, funktionierende Systeme innerhalb bestehender Institutionen vor Ort ausfindig zu machen und auf deren Stärkung hinzuarbeiten.

8. Praktische Koordinationsmechanismen zwischen internationalen Akteuren vereinbaren. Das kann auch dort geschehen, wo die Regierung keine starke Führungsrolle hat. Anzustreben ist eine Zusammenarbeit bei Voranalysen, gemeinsamen Auswertungen und Strategien und bei der Koordinierung des politischen Engagements. In der Praxis kann dies in Form von gemeinsamen Büros der Geber, Vereinbarungen über Arbeitsteilung und Delegation zwischen Gebern, Treuhandfonds mehrerer Geber und gemeinsamen Berichtsanforderungen und Finanzierungsbedingungen geschehen. Wo immer möglich, sollten internationale Akteure Herausforderungen und Prioritäten gemeinsam mit nationalen Reformkräften in Regierung und Zivilgesellschaft analysieren. In Ländern, die sich in einer Phase des Übergangs nach Konflikten oder des internationalen Disengagements befinden, kann der Einsatz einfacher integrierter Planungsinstrumente, wie einer Ergebnismatrix für die Übergangsphase, realistische Prioritäten setzen und überwachen helfen.

9. Schnell handeln. – aber lange genug engagiert bleiben, damit sich Erfolge einstellen können. Das Engagement in fragilen Staaten muss flexibel genug sein, um Chancen, die sich auftun, wahrnehmen und auf sich verändernde Bedingungen vor Ort reagieren zu können. Gleichzeitig kann angesichts der geringen Leistungsfähigkeit und der umfangreichen Aufgaben in fragilen Staaten internationales Engagement für längere Dauer erforderlich sein als in anderen Staaten mit niedrigen Einkommen. Capacity Development in Kerninstitutionen erfordert in der Regel ein Engagement von mindestens zehn Jahren. Da Unbeständigkeit des Engagements (nicht nur des EZ-Volumens, sondern auch des diplomatischen Engagements und der Präsenz vor Ort) auf fragile Staaten destabilisierend wirken kann, müssen die internationalen Akteure dafür sorgen, dass ihr Engagement in diesen Ländern besser vorhersehbar ist und dass vor jeder wesentlichen Änderung der Programmplanung Beratungen und Abstimmungen mit den Ländern stattfinden.

10. Ausgrenzung vermeiden. Internationale Akteure müssen sich mit dem Problem der „aid orphans“ (EZ-Waisen) auseinandersetzen – Staaten, in denen es keine wesentlichen politischen Barrieren für Engagement gibt, aber wenige internationale Akteure tätig sind und das EZ-Volumen gering ist. Gleiches gilt für vernachlässigte Regionen innerhalb eines Landes sowie für vernachlässigte Sektoren und Gruppen in der Gesellschaft. Wenn internationale Akteure Entscheidungen über die Ressourcenallokation an Partnerländer und die Schwerpunkte ihrer Programme treffen, sollten sie darauf achten, unbeabsichtigte Ausgrenzungseffekte zu vermeiden. In dieser Hinsicht ist es wichtig, die Präsenz vor Ort zu koordinieren, die Ressourcenflüsse an die Absorptionsfähigkeit anzupassen und über Mechanismen zu verfügen, die eine Reaktion auf positive Entwicklungen in diesen Ländern ermöglichen. In einigen Fällen können Delegationsstrategien und Federführungsvereinbarungen unter den Gebern im Umgang mit dem Problem der „aid orphans“ hilfreich sein.

Die OECD-Grundsätze für ein zweckmäßiges internationales Engagement in fragilen Staaten und Situationen (Principles for Good International Engagement in Fragile States and Situations) wurden von den Ministerinnen und Ministern sowie den Leiterinnen und Leitern der für Entwicklungszusammenarbeit zuständigen Stellen auf dem Hochrangigen Forum des Entwicklungsausschusses am 3. und 4. April 2007 formell verabschiedet.

Quelle: