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Von Gaudenz Silberschmidt
"Nachdem sich der Bundesrat an einer Klausursitzung im Sommer 2005 für die Verbesserung der Koordination und Kohärenz in der schweizerischen Aussenpolitik ausgesprochen hatte, beschloss er insbesondere die Ausarbeitung von Zielvereinbarungen zu Schlüsselsektoren an der Schnittstelle zwischen Innen- und Aussenpolitik. Dieser Auftrag wurde für die Aussenpolitik im Bereich Gesundheit inzwischen durch die beteiligten Bundesstellen und Departemente erfüllt."
Gesundheitsfragen haben nicht nur in der Innenpolitik, sondern auch in der Aussenpolitik an Bedeutung gewonnen. So haben etwa die SARS-Epidemie vom Frühjahr 2003 und die Ausbreitung der Vogelgrippe im Herbst 2005 gezeigt, dass die gegenseitige Abhängigkeit der Staaten und Gesellschaften auch mit einer erhöhten Verwundbarkeit einhergeht und dass international koordinierte Antworten für die Lösung „nationaler“ Gesundheitsprobleme unabdingbar geworden sind. Auf der anderen Seite haben Fortschritte der letzten Jahrzehnte im Gesundheitszustand der Bevölkerungen die Nützlichkeit international vereinbarter Standards und Regeln sowie die positiven Wechselwirkungen zwischen Gesundheit und wirtschaftlicher Entwicklung aufgezeigt.
Gesundheit ist ein fundamentales Element der nachhaltigen menschlichen Entwicklung. In der globalen Partnerschaft für Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechte, den Vereinten Nationen, hat Gesundheit eine hohe Priorität. Die Industrieländer realisieren zunehmend, dass eine Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern im eigenen Interesse liegt. Diese partnerschaftliche Zusammenarbeit versucht auch, Einfluss zu nehmen auf die vorrangigen Gesundheitsdeterminanten wie Einkommen, Bildung, Ernährung, Umwelt und Wasser sowie auf soziale Faktoren wie die Benachteiligung von Frauen.
Die zunehmende Bedeutung des Bereichs Gesundheit bringt sowohl neue Herausforderungen wie auch neue Chancen für die schweizerische Aussenpolitik. (1) Wurden Gesundheitsinteressen in der Aussenpolitik bisher eher indirekt verfolgt und vorrangig als sektorielle Aufgabe der Gesundheits- und Entwicklungspolitik gesehen, so verlangt die globale Interdependenz einen ganzheitlichen, kohärenten Politikansatz und national wie international koordinierte Problemlösungen. Es gilt, die vielen Politikfelder, die berührt sind, in einen gemeinsamen Rahmen einzubinden. Gesundheit wird somit Teil der allgemeinen Aussenpolitik, gleichzeitig versteht sich Gesundheitsaussenpolitik auch als Teil einer „Welt-Innenpolitik“.
Der Ruf nach internationalen Standards und vermehrter internationaler Zusammenarbeit nimmt angesichts der stetig steigenden Kosten, der zunehmenden Mobilität von Patienten, Gesundheitspersonal und Dienstleistungen und der steigenden technischen Komplexität zu. Die Gesundheit der Bevölkerung sowie die Investitionen und Ausgaben im Gesundheitsbereich werden auch als immer wichtigerer Produktions- und Wettbewerbsfaktor gesehen. Der Gesundheitsschutz gewinnt vermehrt eine grenzüberschreitende Dimension, so etwa in den Bereichen Lebensmittelsicherheit, Heilmittelsicherheit, Chemikaliensicherheit, Strahlenschutz, Arbeitssicherheit und in vielen Bereichen der Umweltpolitik. So entstanden in den letzten Jahren wichtige völkerrechtlich verbindliche Regelwerke, wie etwa die Internationalen Gesundheitsvorschriften der WHO (2005) und die WHO-Rahmenkonvention zur Tabakkontrolle (2003).
Die Formulierung einer schweizerischen Gesundheitsaussenpolitik zielt auf eine möglichst kohärente und optimal auf einander abgestimmte Politik in den verschiedenen Unterbereichen – keine einfache Angelegenheit, denn Interessenskonflikte können in dieser politisch sensiblen Materie nicht ausgeschlossen werden.
Eine der Hauptaufgaben in der weiteren Ausgestaltung der Gesundheitsaussenpolitik ist von daher das sorgfältige Abwägen der unterschiedlichen Interessen in konkreten Fällen und die Abstimmung von nationalen Prioritäten mit internationalen Entwicklungen, damit ein ineffizientes und inkohärentes Vorgehen verschiedener Stellen der Bundesverwaltung möglichst vermieden wird. Die Schweiz soll soweit möglich in den verschiedenen Internationalen Organisationen, welche sich mit Aspekten desselben Themas befassen, kongruente, aufeinander abgestimmte Positionen vertreten.
Als ein Beispiel sei der auch in den “Millennium Development Goals“ der UNO angepeilte bessere Zugang der Entwicklungsländer zu bezahlbaren, essentiellen Medikamenten erwähnt. Die Schweiz als Standort einer grossen Pharmaindustrie und als ein Staat mit langer humanitärer Tradition ist sowohl am adäquaten Schutz des geistigen Eigentums wie auch am Zugang zu lebensnotwendigen Medikamenten in den ärmsten Ländern stark interessiert. Aus diesem Grund gab es denn auch zu dem im April 2006 veröffentlichten Bericht der von Alt-Bundesrätin Ruth Dreifuss präsidierten WHO-Kommission zu öffentlicher Gesundheit, Innovation und geistigen Eigentumsrechten (2) einen exemplarischen Prozess der breiten Konsultation aller interessierten Verwaltungsstellen.
Die Hauptakteure der Gesundheitsaussenpolitik in der schweizerischen Bundesverwaltung sind das Eidgenössische Departement des Innern EDI – in erster Linie das Bundesamt für Gesundheit – für die internationale Gesundheitspolitik und das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA – die DEZA für die Entwicklungs- und humanitäre Politik im Bereich Gesundheit und die Politische Direktion für Fragen der allgemeinen Aussenpolitik, welche in Gesundheitsforen aufkommen, für Sitzstaatfragen sowie für spezifische Themen wie den konsularischen Schutz im Ausland.
In ihrer im Herbst 2006 veröffentlichten „Aussenpolitischen Zielvereinbarung im Bereich Gesundheit“ haben EDI und EDA gemeinsam die Ziele der Schweizer Gesundheitsaussenpolitik formuliert und dabei fünf hauptsächliche Interessen unterschieden:
Wahrung der gesundheitlichen Interessen der Schweizer Bevölkerung. Im Vordergrund stehen der Schutz vor Infektionskrankheiten, zum Beispiel einer Grippepandemie, und vor nicht-übetragbaren Krankheiten aber auch Fragen des allgemeinen Gesundheits- und Verbraucherschutzes. Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass diese Fragen nur in Zusammenarbeit mit den Internationalen Organisationen und unseren Nachbarstaaten effizient an die Hand genommen werden können.
Abstimmung der nationalen Gesundheitspolitik mit der internationalen Gesundheitspolitik. Die von Massnahmen zum Schutz der Gesundheit betroffenen Industriesektoren wie die Pharma- und Nahrungsmittelindustrie sind schon seit längerem international vernetzt. Auch in der Gesundheitsversorgung nimmt die grenzüberschreitende Dimension durch technische Entwicklungen sowie Migration von Patienten und Personal rasch zu. Angesichts dieser Entwicklungen, welche sich in der zunehmend Rolle der Weltbank, der EU, der OECD und der WHO im Gesundheitsbereich widerspiegeln, geht es darum, die nationale Politik möglichst optimal an die veränderten internationalen wie regionalen Rahmenbedingungen anzupassen. Wir haben auch ein Interesse daran, von den internationalen Erfahrungen zu lernen, um unser Gesundheitssystem weiter zu entwickeln und kostengünstiger zu gestalten.
Verbesserung der Leistungsfähigkeit der internationalen Gesundheitszusammenarbeit. Aufgrund der bedeutsamen Stellung des Gesundheitssektors in unserer Wirtschaft wie auch etwa in unserer Entwicklungspolitik hat die Schweiz ein grosses Interesse an der Gestaltung der internationalen Gesundheitspolitik. Dabei ist die sorgfältige Abstimmung mit den übrigen aussenpolitischen Zielen und allgemein mit den Landesinteressen notwendig.
Verbesserung der globalen Gesundheitssituation. Die Schweiz hat ein grosses wirtschaftliches wie politisches Interesse an einer Verbesserung der Gesundheitssituation weltweit und insbesondere in den Entwicklungs- und Transitionsländern. Dabei geht es nicht zuletzt auch darum, die im Rahmen der UNO vereinbarte und umgesetzte globale Partnerschaft für Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechte zu stärken und einen glaubwürdigen und anerkannten Beitrag seitens der Schweiz zu leisten.
Wahrung unserer Rolle als Sitzstaat und als Standort wichtiger
Unternehmen im Bereich Gesundheit. Genf nimmt als Sitz von 25 UNO- und anderen
Internationalen Organisationen, mit Vertretungen von 154 Staaten und über 300
Nichtregierungsorganisationen eine zentrale Stellung in der internationalen
Gesundheitspolitik inne. Es liegt in unserem Interesse, diese wichtige Rolle
als Sitzstaat und Konferenzort zu bewahren und weiter auszubauen. Die Schweiz
muss auch die Interessen der volkswirtschaftlich bedeutsamen pharmazeutischen
Industrie vertreten und den Standort dieser Industrie in der Schweiz sichern.
Hierzu gehören auch Fragen der Auswirkung der Gesundheitspolitik auf die nationale
wie internationale Handelspolitik.
Gestützt auf die fünf Hauptinteressen wurden in der Zielvereinbarung auch mittelfristigen Ziele für die fünf kommenden Jahre bestimmt und zu jedem Ziel federführende und mitbeteiligte Stellen der Bundesverwaltung genannt. Die konkrete Spezifizierung der Ziele und die Umsetzung in Massnahmen zur Zielerreichung ist Aufgabe der genannten Bundesstellen.
Wahrung der gesundheitlichen Interessen der Schweizer Bevölkerung
Abstimmung von nationaler und internationaler Gesundheitspolitik
Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Gesundheitszusammenarbeit
Verbesserung der globalen Gesundheitssituation
Wahrung unserer Rolle als Sitzstaat und als Standort wichtiger Unternehmen
Nicht alle der in der Zielvereinbarung aufgeführten Ziele können von der Schweiz in Eigenanstrengung erreicht werden. Wenn die internationale Zusammenarbeit, Entscheidfindung und Umsetzung im Vordergrund stehen, sind die formulierten Ziele im Sinne eines aktiven Beitrags der Schweiz durch spezielle Initiativen, internationales Engagement und finanzielle Unterstützung zu verstehen.
Die politische Hauptverantwortung für die Gesundheitsaussenpolitik trägt der Bundesrat. Er hat die mittelfristigen Ziele und Prioritäten und die zur Umsetzung vorgesehenen Massnahmen gutgeheissen. Die nun vorliegende Zielvereinbarung im Bereich Gesundheit beeinträchtigt bestehende Kompetenzen der Bundesstellen nicht. Sie richtet aber die gesamte Gesundheitsaussenpolitik gezielter aus und verbessert die Koordination und Kohärenz. Aussenpolitische Kohärenz und effizientere Interessenwahrung sind die übergeordneten Ziele, Koordination unter den Akteuren der Verwaltung das Mittel (3).
EDA: Koordinationsstelle und Informationsplattform. Das eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten hat in der Bundesverwaltung die aussenpolitische Koordinationsrolle inne und wahrt die aussenpolitischen Interessen der Schweiz. Das EDA sowie die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) sind die Fachbehörden für entwicklungspolitische und humanitäre, multi- wie bilaterale Programme im Bereich Gesundheit.
Zur Umsetzung der Gesundheitsaussenpolitik richtet das EDA eine Koordinationsstelle Gesundheitsaussenpolitik ein. Sie dient als Anlaufstelle für alle relevanten Anfragen anderer Stellen der Bundesverwaltung und sichert die EDA-interne Koordination im Bereich Gesundheit. Sie ist auch besorgt für die Kohärenz der Gesundheitsaussenpolitik als Teil der gesamten Schweizer Aussenpolitik, indem sie eine Abwägung mit anderen aussenpolitischen Interessen und departementsübergreifende Optimierungen der Interessenwahrung und des Mitteleinsatzes vornimmt.
Das EDA richtet zudem eine Informationsplattform Gesundheitsaussenpolitik ein, welche allen interessierten Stellen der Bundesverwaltung zugänglich ist. Die Informationsplattform enthält alle wichtigen Grundlagendokumente und Hintergrundinformationen sowie eine Agenda der wichtigsten Geschäfte, Treffen und Ereignisse der Gesundheitsaussenpolitik.
BAG: Ausarbeitung von Grundlagenpapieren und politische Abstimmung. Im eidgenössischen Departement des Innern (EDI) ist das Bundesamt für Gesundheit (BAG) die Fachbehörde für die nationale Gesundheitspolitik und für die Mitarbeit der Schweiz in der internationalen Gesundheitspolitik (4). Zur Umsetzung der Gesundheitsaussenpolitik arbeitet das BAG in Absprache mit den übrigen vom Thema betroffenen Stellen der Verwaltung themenspezifische Papiere zur Gesundheitsaussenpolitik aus. Diese Papiere werden in die Informationsplattform aufgeladen und dienen einer vermehrten Diskussion und Klärung der Positionen in wichtigen Fragen. Bei diesem Prozess will das Bundesamt für Gesundheit auch die interessierten Organisationen der Zivilgesellschaft einbeziehen.
Die internationale Arbeit des BAG wird schliesslich aktiv mit der allgemeinen Aussenpolitik und anderen sektoralen Aussenpolitiken der Schweiz abgestimmt. Das BAG informiert regelmässig das EDA und andere relevante Stellen über wichtige Entwicklungen im Bereich der Gesundheitsaussenpolitik und konsultiert die zuständigen Stellen über die für sie relevanten Fragen.
Interdepartementale Konferenz und Arbeitsgruppe. Die neu zu schaffende Interdepartementale Konferenz Gesundheitsaussenpolitik (IK GAP) wird vom Direktor des BAG und einem Vertreter des EDA gemeinsam geleitet, und schliesst Vertreterinnen und Vertreter der interessierten Bundesstellen sowie der Gesundheitsdirektorenkonferenz ein. Die Konferenz legt die aktuellen Prioritäten und gemeinsamen Projekte fest und wird dabei von einer Interdepartementalen Arbeitsgruppe (IdAG GAP) (5) unterstützt, die ihrerseits themenspezifische ad hoc Arbeitsgruppen einsetzen beziehungsweise auflösen kann.
Für die Umsetzung der Zielvereinbarung sind aktuell angesichts der Budgetsituation keine zusätzlichen personellen und finanziellen Ressourcen geplant. Die bestehenden Budgets (regulärer WHO-Beitrag bei BAG, WHO-Sonderbeiträge bei BAG und DEZA, gesundheitsrelevante Programm- und Projektbeiträge) sollen hingegen durch die neu zu gestaltende Gesundheitsaussenpolitik gezielter und koordinierter eingesetzt werden.
*Gaudenz Silberschmidt (gaudenz.silberschmidt@bag.admin.ch) ist Leiter der Abteilung Internationales und Vizedirektor des Bundesamtes für Gesundheit (www.bag.admin.ch). In dieser Funktion leitete er unter anderem an den Weltgesundheitsversammlungen der letzten beiden Jahre die Arbeitsgruppen zu den Resolutionen WHA 58.3 (International Health Regulations) und WHA 59.24 (Public Health, Innovation, Essential Health Research and Intellectual Property Rights: Towards a Global Strategy and Plan of Action). Er initiierte die OECD/WHO-Review des schweizerischen Gesundheitssystems (6) und leitete die Arbeitsgruppe zur Erarbeitung einer schweizerischen Gesundheitsaussenpolitik. Die dabei resultierende “Aussenpolitische Zielvereinbarung im Bereich Gesundheit” wurde vom EDI sowie vom EDA am 9. Oktober 2006 gutgeheissen und inzwischen auf der Website des Bundesamts für Gesundheit veröffentlicht.
Anmerkungen