Referat am Symposium vom 2. November 2006

Kohärente Schweizer Aussenpolitik als Beitrag zur Weltinnenpolitik

Von Alexandre Fasel

"Auf Wunsch der Organisatoren des Symposiums und weil dies auch meinen Kompetenzbereich überschreiten würde, werde ich heute nicht zur Gesundheitsaussenpolitik sprechen. Ich konzentriere mich auf einige allgemeine Fragen der Aussenpolitik und der Weltinnenpolitik, stecke also den allgemeinen Rahmen ab, in dem der konkrete Fall der Gesundheitsaussenpolitik zur Sprache kommen wird."

Ich freue mich, heute bei Ihnen sein zu können, um das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten und den Aspekt der aussenpolitischen Interessenwahrung im Allgemeinen vertreten zu dürfen. Die Organisatoren haben mir eine besonders schwierige Aufgabe aufgetragen, indem sie mir das ambitiöse Thema „Kohärente Schweizer Aussenpolitik als Beitrag zur Weltinnenpolitik“ vorgelegt haben.
Wenn man über „Kohärenz“ im Zusammenhang mit „Politik“ redet, begibt man sich sofort auf glitschigen Boden. Und wenn man gar von „Schweizer Aussenpolitik als Beitrag zur Weltinnenpolitik“ reden soll, laufen wohl einige Schweizer Köpfe rot an, denn viele in unserem Land sind der Meinung, es brauche gar keine aktive Aussenpolitik und die so genannte „Weltinnenpolitik“ sei reine Geldverschwendung. Ich setze mich also mit meinem Thema einem gewissen Gesundheitsrisiko aus. Ich wage mich aber dennoch mit einer Reihe von Thesen an das Thema heran.


Drei Eingangsthesen

Zunehmende Verflechtung von Innen- und Aussenpolitik. Der Vernetzungsgrad zwischen Staaten und Gesellschaften ist mittlerweile so hoch, dass es praktisch keinen Politik- und Lebensbereich ohne Auslandsberührung gibt. Die Abgrenzung von „innen“ und „aussen“ verwischt sich, und es findet eine zunehmende Verflechtung und gegenseitige Abhängigkeit von Innen- und Aussenpolitik statt.

Die Bedeutung der Aussenpolitik steigt. Mit einer rein national ausgerichteten Politik können die nationalen Interessen nicht gewahrt werden. Dies gilt für die Sicherheitsinteressen (Frieden, Terrorismusbekämpfung), für die Wirtschaftsinteressen (Stabilität des Währungssystems und Entwicklung des internationalen Handels) wie für soziale oder ökologische Interessen (Migration, Klimaschutz). Die Bedeutung der „Aussendimension“ der Politik – all der Entwicklungen ausserhalb unserer Landesgrenzen – nimmt immer mehr zu. Es wird für uns immer wichtiger, unsere eigenen Interessen im internationalen Umfeld einzubringen, wie es auch immer wichtiger wird, auf dieses Umfeld mit all unseren Mitteln Einfluss zu nehmen.

Aussenpolitik kann nicht rein sektoriell betrieben werden. Eine rein sektorielle Politik, welche nur die Interessen eines spezifischen Bereichs (sei es Sicherheit, Wirtschaft, Gesundheit, Migration oder eines anderen Sektors) im Auge hat, führt nicht zum Ziel. Wie wir immer klarer erkennen, bestehen mannigfache Querverbindungen und gegenseitigen Abhängigkeiten zwischen Sektoren, zum Beispiel zwischen Umwelt und Sicherheit, Sicherheit und Gesundheit, Gesundheit und Wirtschaft, Wirtschaft und Migration, Migration und Umwelt. Wir brauchen eine ganzheitliche Sichtweise in der Innen- wie auch in der Aussenpolitik.


Herausforderungen für die Schweiz

Es stellen sich in meinen Augen damit folgende fünf grundlegende Herausforderungen für die Schweiz:

Subsidiarität. Wir müssen uns erstens überlegen, welche politischen Fragen überhaupt noch auf der nationalen Ebene zu lösen sind, und welche besser, effizienter und kostengünstiger auf der regionalen wie internationalen Ebene aufgenommen und bearbeitet werden sollen.

Das Subsidiaritätsprinzip besitzt in der Schweiz traditionellerweise einen hohen Stellenwert. Wir wollen Aufgaben und Kompetenzen auf möglichst lokaler Ebene behalten und nur bei ausgewiesenem Bedarf und einer speziell legitimierten Notwendigkeit höheren Ebenen mehr Kompetenzen und Macht geben. Bislang stand in der Schweiz vor allem die Frage der Aufgabenteilung zwischen Gemeinden, Kantonen und Bund im Vordergrund. Heute setzt sich immer mehr die Erkenntnis durch, dass die meisten wichtigen Probleme nicht mehr von einzelnen Staaten alleine gelöst werden können. Damit stellt sich für die Schweiz die Frage der Subsidiarität zwischen nationaler, regionaler (Europa und Europäische Union) und internationaler Ebene.

Wir stehen in diesem Zusammenhang auch vor der Herausforderung zu definieren, welche Aufgaben überhaupt durch die öffentliche Hand – auf welcher Ebene auch immer – zu erfüllen sind, und welche besser anderen Akteuren, namentlich der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft, zu überlassen sind. Dies ist, sofern wir nicht das Konzept des „schlanken Staates“ im Sinne der Privatisierung hoheitlicher Funktionen meinen, letztlich auch eine Frage der Subsidiarität.

Finanzierung. In keinem Politikbereich kommt man um die Frage der Finanzierung herum. Auch in der Schweiz haben internationale Budgetposten, zum Beispiel auch für unser Engagement im Bereich Gesundheit oder Umwelt, zugenommen. Oft fehlt aber dafür aber eine längerfristige, ausreichende und gesicherte Finanzierung.

Die Schweiz sieht sich auch immer mehr mit den Erwartungen der übrigen Staaten nach einer angemessenen Beteiligung an internationalen Verpflichtungen („burden sharing“) konfrontiert. Dies gilt auch in einem besonders ausgeprägten Mass in unserem Verhältnis zu unserer wichtigsten Partnerin, der Europäischen Union.

Legitimierung. Mit der wachsenden Bedeutung von multilateralen Entscheidungsgremien und internationalen politischen Prozessen wächst auch der Ruf nach einer demokratischen Legitimierung internationaler Entscheide. Wie die einzelstaatliche Innenpolitik soll auch die Weltinnenpolitik über eine möglichst grosse Legitimität verfügen.
Die Schweiz setzt sich zum Beispiel dafür ein, dass in der UNO und in anderen internationalen Gremien wichtige Entscheide möglichst demokratisch, unter Berücksichtung der Interessen aller Akteure und nicht nur der grössten und mächtigsten unter ihnen, gefällt werden. Viel wäre gewonnen, wenn die Positionen einzelner Staaten in den internationalen Gremien selber demokratisch legitimiert wären.

Koordination. Grosse Staaten können sich zu einem gewissen Grade noch ein unkoordiniertes Vorgehen leisten, denn ihr Gewicht wiegt derart schwer, dass ihren Interessen Rechnung getragen wird. Ein Staat wie die Schweiz, welcher über keine eigentliche Macht verfügt und auch explizit der Machtpolitik abschwört, muss in der Interessenwahrung viel sorgfältiger und geschickter vorgehen. Wie die EU-Politik der Schweiz in den bilateralen Verhandlungen es eindrücklich gezeigt hat, können wir unsere Interessen nur dann wahren, wenn wir koordiniert vorgehen, uns intern sorgfältig absprechen und mit einer Stimme auftreten. Auch im Zusammenhang mit der immer klarer hervortretenden Interdependenz zwischen Politikbereichen, welche ich eingangs erwähnt habe, kommt einer effektiven Koordination und einem mehr „systemischen“, ganzheitlichen Ansatz mehr Bedeutung zu.

Kohärenz. Mit der Koordination ist die Frage der Kohärenz eng verbunden. Transparenz und gegenseitige Information sind wichtig, um möglichst frühzeitig Inkohärenzen aufzuspüren. Wenn die rechte Hand nicht weiss, was die linke macht, wird es schwierig, zumal wenn das rechte Bein nach hinten will und das linke Bein nach vorne.

Die Globalisierung und damit einhergehend die zunehmenden gegenseitigen Abhängigkeiten zwischen Entwicklungen in verschiedenen Bereichen (zum Beispiel Umwelt und Migration, Migration und Wirtschaftsentwicklung, Handel und Gesundheit, Finanztransaktionen und Sicherheitspolitik) stellen neue und erhöhte Anforderungen an die Kohärenz zwischen verschiedenen Sektorpolitiken.


Wo stehen wir in der Schweiz?

Die Schweiz ist heute in Sachen „Weltinnenpolitik“ beziehungsweise „Global Governance“ in etwa – wie bei der Entwicklungszusammenarbeit – im Mittelfeld der Gruppe der so genannt entwickelten Länder einzureihen. Man kann uns nicht eigenbrötlerisches Abseitsstehen vorwerfen: wir engagieren uns und bringen einzelne Themen auch aktiv in den geeigneten Foren auf (zum Beispiel „Global Compact“, Menschenrechtsrat). Aber, und dies kann man der Schweiz zu einem gewissen Grad vorwerfen, unser Engagement ist, insbesondere was die personellen wie finanziellen Ressourcen betrifft, eher bescheiden. Wir gehören nicht zu den führenden Nationen im Bereich „Global Governance“ wie etwa die nordischen Staaten oder die Niederlande.

Als politische Einheit verfügt die Schweiz über einige Eigenheiten, welche ich kurz skizzieren möchte.

Bundesrat als einzigartiges Exekutivorgan. Der Schweizer Bundesrat ist in vielerlei Hinsicht eine einmalige Institution. Er entscheidet als Kollektiv, und jedes Mitglied der Landesregierung hat Mitsprache- und Entscheidungsrecht bei allen Dossiers, auch solchen aus anderen Departementen.

Ein solches System ist prinzipiell besonders gut geeignet für eine ganzheitliche Sichtweise und Politikgestaltung, welche einzelne Sektoren beziehungsweise Dossiers übersteigt. Historisch betrachtet hat die Schweiz mit diesem System denn auch gute Erfahrungen gemacht. Die Konkordanz stellt quasi systembedingt das Allgemeinwohl in den Vordergrund und bindet alle wichtigen politischen Kräfte in die politischen Entscheidungen ein.

Damit ist aber auch schon die Kehrseite der Medaille angesprochen, nämlich dass es aufgrund der notwendigen Kompromissfindung im Bundesrat selten gelingt, eine aus sektorieller Sicht optimale, gewissermassen von dritten und sektorfremden Interessen unbefleckte Lösung zu erzielen. Das ist allerdings ein Preis, den ich persönlich für die Vorzüge der Konkordanz gerne bereit bin zu bezahlen.

Direkte Demokratie und Legitimierung der Weltinnenpolitik: Die direkte Demokratie als Pendant zur Konkordanz im Bundesrat ist andererseits ein ausgezeichnetes Mittel zur innenpolitischen Legitimierung. Das Schweizer Volk verfügt international betrachtet über fast einmalige Mitsprache- und Entscheidungsbefugnis, auch in der Aussenpolitik und somit in der „Weltinnenpolitik“. Einmal vom Parlament und Volk abgesegnet, verfügt die Schweizer Politik damit über eine ausgesprochene starke Legitimierung ihrer Positionen und Aktionen. In einer Zeit, da in internationalen Angelegenheiten mit Recht nach grösserer Bürgernähe gerufen wird, ist dies ein kostbares Gut.

Wer vertritt regionale und globale Interessen? Die Vorteile des Systems der Konkordanz und der direkten Demokratie werden begleitet von einer gewissen, für unser Land typischen „Langsamkeit“ in der bewussten Wahrnehmung von Problemen und in der Entscheidfindung. Es ist kein Zufall, dass wir eines der letzten Länder überhaupt waren, welches der UNO beigetreten ist. Aber wir können doch mit einem gewissen Stolz sagen, dass wir der einzige Staat sind, dessen Beitritt in einer Volksabstimmung gutgeheissen wurde.

Zur „Langsamkeit“ kommt hinzu, dass wohl noch heute die Grundeinstellung von vielen Schweizerinnen und Schweizer eher die ist, dass wir in der Aussenpolitik primär unsere Sicherheit und unsere Wirtschaftsinteressen zu verteidigen haben. Einer Aussenpolitik, welche über die rein nationalen Interessen hinaus sich den regionalen wie globalen Interessen widmet, solidarisch diesen Interessen dient, auch wenn nur mittelbar ein Nutzen für unsere materiellen Interessen vorhanden ist, begegnen viele mit Skepsis bis Ablehnung. Bis der Souverän in seiner Mehrheit ein sicheres Gefühl dafür entwickelt, wann und wo internationale und weltweite Anliegen letztlich auch unsere sind, wird noch eine beträchtliche Wegstrecke zu gehen sein. Das Netzwerk Medicus Mundi Schweiz trägt wesentlich zu dieser Bewusstseinsbildung im Bereich der Gesundheitsaussenpolitik bei.

Koordination angesichts der Proliferation sektorieller Politiken. Koordination und Kohärenz sind in der Politik „ewige“ Probleme, für die es wohl auch in der besten aller Welten keine Lösungen gibt. Entscheidend ist somit wohl nicht das Suchen und Finden von „endgültigen“ Lösungen, sondern der Umgang mit den aktuellen Problemen.

In der Schweiz sind in den letzten Jahrzehnten in fast allen Departementen internationale Abteilungen neu aufgebaut beziehungsweise verstärkt worden. Dies ist sachlich angesichts der zunehmenden Verflechtung von Innen- wie Aussenpolitik gerechtfertigt. Es stellt sich aber damit das Problem der Koordination und der Abstimmung der Position im „Innern“, um gegen „aussen“ geschlossen aufzutreten und die Interessen möglichst optimal zu wahren.

Das neue Mittel der so genannten aussenpolitischen Zielvereinbarungen, welches der Bundesrat letztes Jahr beschlossen hat, stellt einen Weg dar, um hier einen Schritt vorwärts zu kommen. Die Grundidee ist, dass sich alle beteiligten Stellen der Bundesverwaltung auf mittelfristige Ziele (Zeitraum von fünf Jahren) einigen, die Federführungen und Mitbeteiligungen klären und Mechanismen einrichten, damit der gegenseitige Austausch und die Konsultationen in einer transparenten Art und Weise vonstatten gehen und alle bei der Zielerreichung gegenseitig unterstützt werden. Herr Silberschmidt vom Bundesamt für Gesundheit wird dies in seinem Beitrag für den ersten Fall einer solchen Zielvereinbarung, nämlich für diejenige im Bereich der Gesundheitsaussenpolitik, näher ausführen.

Pragmatischer Umgang mit Inkohärenzen. Trotz allen neuen Mechanismen werden wir mit Inkohärenzen leben müssen. Kohärenzprobleme sind unausweichlich und oft nicht vollständig lösbar, weil es keine perfekten Lösungen für die Bearbeitung komplexer Probleme gibt und politische Interessendivergenzen unvermeidbar sind. Das politische System muss jedoch bestrebt sein, offensichtliche Inkohärenzen zu vermeiden und die Interessenwahrung durch möglichst kohärente Lösungen nachvollziehbar vorzunehmen. Eine kohärente Politik ist längerfristig gegen innen wie gegen aussen von grossem Vorteil, da sie die demokratische Verankerung im Innern gewährleistet und die aussenpolitische Glaubwürdigkeit und Einflussmöglichkeiten der Schweiz erhöht. Wir tun aber gut daran, Inkohärenzen als ständige Herausforderung zu thematisieren und von Fall zu Fall politisch aufzunehmen anstatt eine völlige Kohärenz als Grundbedingung für ein Aktivwerden aufzufassen.


Fazit

Angesichts der Globalisierung und der zunehmenden Verflechtung von Innen- und Aussenpolitik kommt es zu einer Gewichtsverlagerung. Über die rein nationalen Interessen müssen regionale wie globale Interessen mitberücksichtigt werden, und es braucht einen ganzheitlichen Ansatz, welcher über die einzelnen Länderinteressen hinweg das globale Gesamtinteresse im Auge hat, um in diesem letztlich wiederum das Eigeninteresse zu erkennen.

Die meisten, wenn nicht alle Staaten betreiben noch primär Innenpolitik und nicht Weltinnenpolitik. Die Schweiz ist keine Ausnahme. Als eine Globalisierungsgewinnerin par excellence hat die Schweiz jedoch jedes Interesse daran, sich aktiv an der Lösung regionaler wie globaler Probleme zu beteiligen, das heisst Aussenpolitik auch als Weltinnenpolitik zu definieren.

Das politische System der Schweiz bietet günstige Voraussetzungen für einen solchen Beitrag. Es schafft eine starke innenpolitische Legitimierung für unser aussenpolitisches Engagement, ist aber eher langsam. Die Weltgemeinschaft schätzt die aktiven und konstruktiven Beiträge der Schweiz. Die bisherigen Erfahrungen in internationalen Foren zeigen klar, dass unser Land viel erreichen kann, wenn wir uns klare Ziele setzen und in der Interessenwahrung möglichst koordiniert und kohärent vorgehen.

Trotz ihrer „Langsamkeit“ ist die Schweiz wohl das erste Land, welches die Gesundheitsaussenpolitik einmal ganzheitlich auf höchster Regierungsebene thematisiert hat. Wir stehen aber erst am Anfang eines Prozesses, und es ist noch zu früh, überhaupt ein Urteil wagen zu wollen. Auf diesem Weg brauchen wir auch Inputs von aussen, namentlich von Organisationen wie dem Netzwerk Medicus Mundi Schweiz. Ich freue mich deshalb auf den bevorstehenden Austausch und die weitere Zusammenarbeit von Ihnen mit den zuständigen Stellen im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten und in der ganzen Bundesverwaltung.

*Botschafter Alexandre Fasel leitet das Zentrum für Analyse und prospektive Studien (ZAPS) im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten, Bern. Das Zentrum – der frühere „Aussenpolitische Planungsstab“ – ist an der Umsetzung der vom Bundesrat im Sommer 2005 beschlossenen neuen aussenpolitischen Zielvereinbarungen beteiligt. Konkret hat das ZAPS die Zielvereinbarung im Bereich der Gesundheitsaussenpolitik zwischen dem EDA und dem EDI ausgehandelt, wobei es als „go between“ zwischen den verschiedenen inhaltlich zuständigen Stellen fungierte. Kontakt: alexandre.fasel@eda.admin.ch. Es gilt das gesprochene Wort.