Der schweizerische Bundesrat hat an seiner aussenpolitischen Retraite im Sommer 2005 einen bemerkenswerten Prozess der Verbesserung von Koordination und Kohärenz der schweizerischen Aussenpolitik in verschiedenen Schlüsselsektoren eingeleitet: „Der Bundesrat hat beschlossen, aussenpolitische Zielvereinbarungen zwischen dem EDA und den sektoriell federführenden Departementen einzuführen. Die Zielvereinbarungen bezwecken in wichtigen Themenbereichen von internationaler Relevanz (z.B. Gesundheit, Wissenschaft und Forschung) durch die Festlegung gemeinsamer mittelfristiger Ziele und interner Austausch- und Absprachemechanismen die Koordination und Kohärenz der Schweizer Aussenpolitik als Ganzes zu verbessern.“ (1)

Die internationale Gesundheitszusammenarbeit darf keine Alibiübung sein!

Das Netzwerk Medicus Mundi Schweiz hat die Entwicklung einer Gesundheitsaussenpolitik aufmerksam verfolgt. Die im Netzwerk zusammengeschlossenen 48 Organisationen sind in Gesundheitsprojekten und -programmen in der ganzen Welt tätig und leisten, jede auf ihre Art und an ihrem Ort, wichtige Beiträge zur Verbesserung der Gesundheit benachteiligter Bevölkerung. Aufgrund unserer Erfahrungen mit Erfolgen und Rückschlägen sind wir überzeugt, dass die globale Gesundheitskrise überwunden werden kann – aber nur, wenn alle am selben Strick ziehen.

In ihrem Manifest „Gesundheit für alle. Ein realistisches Ziel“ haben die schweizerischen Organisationen der internationalen Gesundheitszusammenarbeit vor zwei Jahren festgehalten: „In einer globalisierten Welt können die von schweizerischen Organisationen im Ausland erbrachten Anstrengungen zur Verbesserung der Gesundheit armer und benachteiligter Bevölkerungen missverstanden werden: als Alibiübung, als humanitärer Mantel einer sonst harten und inhuman agierenden Schweiz, als die eine Hand, die weniger gibt als das, was die andere Hand bereits weggenommen hat. Wir gelangen deshalb mit der politischen Forderung nach Gesundheit für alle an die Behörden, an die Wirtschaft, an die Öffentlichkeit und versuchen im Rahmen unserer Möglichkeiten, Einfluss auf die Aussen-, Entwicklungs-, Menschenrechts- und Wirtschaftspolitik der Schweiz zu nehmen.“ (2)

Welche Ziele, Prioritäten, Kontrollmechanismen?

Wenn jetzt also hinter verschlossenen Berner Türen an einer schweizerischen Gesundheitsaussenpolitik gearbeitet wurde, dann steht für die Organisationen der internationalen Gesundheitszusammenarbeit nicht die Verbesserung der Koordination in der Bundesverwaltung im Zentrum des Interesses. Für uns entscheidend sind die grundsätzlichen Zielsetzungen und Prioritäten sowie die Kontrollmechanismen der schweizerischen Gesundheitsaussenpolitik.

Das Netzwerk Medicus Mundi Schweiz widmet deshalb das diesjährige Symposium der schweizerischen Gesundheitszusammenarbeit vom 2. November 2006 dem Thema „Globale Gesundheit – eine Herausforderung für die schweizerische Aussenpolitik“. Wir verstehen die Tagung nicht als akademische Übung, sondern als Plattform für einen offenen politischen Dialog um Ziele und Interessen, Strategien und Prioritäten im Bereich der Internationalen Gesundheit.

Für eine solidarische Gesundheitsaussenpolitik der Schweiz.

Es entspricht dem Grundverständnis einer Demokratie, dass die BürgerInnen und die Organisationen der Zivilgesellschaft ihrer Verantwortung nachkommen und sich zu Wort melden, wenn sie etwas zu sagen haben. Deshalb wollen auch die im Netzwerk Medicus Mundi Schweiz zusammengeschlossenen Organisationen die Erkenntnisse aus ihren Anstrengungen zur Verbesserung der Gesundheit armer und benachteiligter Bevölkerungen in den politischen Prozess einbringen: Mit dem vorliegenden Diskussionsbeitrag formulieren wir unsere Erwartungen an eine der Welt verbundene, solidarische und kohärente Gesundheitsaussenpolitik der Schweiz.

Erwartungen der Mitglieder des Netzwerks Medicus Mundi Schweiz

1. Für eine schweizerische Aussenpolitik der selbstverständlichen Solidarität

Die Ziele der schweizerischen Aussenpolitik werden in der Bundesverfassung radikal und eindeutig formuliert: die Schweiz trägt zur Linderung von Not und Armut in der Welt und zur Achtung der Menschenrechte bei, Punkt. Die Bundesverfassung bekräftigt damit die Tradition einer humanitären, solidarischen Schweiz.

Doch scheint dies heute nicht mehr zu genügen: Der solidarische Beitrag der Schweiz an die internationale Gemeinschaft, das Mittragen der Verantwortung für die zum Dorf gewordene Welt muss dem Publikum immer wieder neu begründet und schmackhaft gemacht werden. Dies geschieht in der Regel durch eine ökonomische Kosten-Nutzen-Analyse („es lohnt sich, in Entwicklung zu investieren“) oder durch diplomatische Spielregeln („Politik ist ein Geben und Nehmen“). Diese Argumente stimmen ja durchaus, doch greifen sie zu kurz.

Wir erwarten, dass sich die schweizerische Aussenpolitik auf die humanitäre Tradition der Schweiz und auf den Auftrag der Bundesverfassung besinnt und sich ohne wenn und warum für die Linderung von Not und Armut und die Achtung der Menschenrechte in der Welt einsetzt.

2. Für einen hohen Stellenwert des Menschenrechts auf Gesundheit

Lange ist es her seit der von der Schweiz mit unterzeichneten Erklärung der Konferenz von Alma Ata. Aus dem damals gesteckten Ziel „Gesundheit für alle im Jahr 2000“ ist nichts geworden. Wer sich heute wie das Netzwerk Medicus Mundi Schweiz für „Gesundheit für alle“ ausspricht, hat Erklärungsbedarf, denn allzu utopisch erscheint dieses Ziel. (6)

Dennoch – und das spricht leider nicht für die Verbesserung der weltweiten Gesundheit in den letzten 30 Jahren – besteht heute wiederum ein weltweiter Konsens über die Schlüsselrolle der Gesundheit für die menschliche und soziale Entwicklung, aber auch für die internationale Sicherheit und die wirtschaftliche Prosperität.

Nicht nur die Weltgesundheitsorganisation, auch die UNO-Vollversammlung beschäftigt sich heute mit der weltweiten Gesundheitskrise und ihren Folgen. Die globale Gesundheit wurde in den letzten Jahren zum Teil der „hohen“ Politik. Mit der Formulierung der UNO-Millenniumsziele ist ihr Stellenwert nochmals massiv gestiegen: Drei von acht UNO-Entwicklungszielen respektive -indikatoren betreffen den Gesundheitsbereich.

Dass auch die Menschen und Regierungen der reichen Länder zu einer neuen Einschätzung der Bedeutung der globalen Gesundheit gekommen sind, hat verschiedene Gründe. Eine wichtige Rolle spielte die von Patientenorganisationen seit beinahe einem Jahrzehnt geführte Kampagne für einen besseren Zugang der mit dem HI-Virus infizierten Menschen zu antiretroviralen Medikamenten. Die Appelle zur Solidarität mit den durch die Aidsepidemie in ihrer Existenz bedrohten Menschen und Gesellschaften stiessen auch bei uns auf erstaunliches Gehör.

Gleichzeitig belegten fundierte und einleuchtende Studien, dass es sich auch ökonomisch lohnt, in die globale Gesundheit zu investieren. (8) Und die Verknüpfung von nationaler und globaler Gesundheit wurde ganz direkt fassbar, als zunächst SARS, dann die Vogelgrippe unmittelbar vor unserer Türe standen und wir uns unsere eigene Vorstellung machen konnten, dass diesen Plagen alleine durch Massnahmen auf nationaler Ebene nicht beizukommen ist. Und diese Geschichte ist ja noch lange nicht ausgestanden...

Wenn wir also fordern, dass die globale Gesundheit in der schweizerischen Politik mehr Gewicht erhält, rennen wir zunächst scheinbar bereits offene Türen ein. Und doch stellen wir fest, dass den Konjunkturen der nationalen und internationalen Gesundheitskrisen und der damit verbundenen kurzlebigen Aufmerksamkeit noch keine Paradigmenänderung in der Politik gefolgt ist. Auf Krisen wird mit Krisenmanagement reagiert. Daneben bleibt Gesundheit in der Politik ein Nischenthema und ist nicht zur Hauptsache geworden.

Wir erwarten, dass die schweizerische Politik dem Gesundheitsbereich die ihm zustehende Bedeutung zumisst und sich verstärkt auf das Recht aller Menschen auf Gesundheit ausrichtet.

3. Für eine kohärente, umfassende und glaubwürdige Gesundheitsaussenpolitik

Politik ist kein Ort der Harmonie, sondern Spiegel und Austragungsort von Konflikten zwischen divergierenden Zielen und Interessen in einer Gesellschaft, einem Staat. Dies gilt auch für die Gesundheitsaussenpolitik.

Doch geht es nicht an, auf der einen Seite Solidarität zu predigen, um auf der anderen Seite „realpolitisch“, etwa in der Frage des Patentschutzes, einseitig auf die Vertretung der Interessen der schweizerischen Wirtschaft zu setzen. Und es reicht auch nicht, den Beitrag zur Verbesserung der Gesundheit armer und benachteiligter Bevölkerungen als Alibiübung an die staatliche und private Entwicklungszusammenarbeit zu delegieren.

Viele Schlüsselbereiche zur Erreichung von Gesundheit für alle - die Schaffung sozialer Stabilität und Sicherheit, die Überwindung von Armut, der Zugang zu Bildung und Arbeit, zu Trinkwasser und Nahrung, der Kampf gegen Gewalt und Unterdrückung und der Einsatz für die Erhaltung der natürlichen Ressourcen – liegen ausserhalb des Gesundheitsbereichs. Die Verbesserung dieser Gesundheitsdeterminanten wird so auch zum Prüfstein für eine kohärente, glaubwürdige Wirtschafts- und Menschenrechtspolitik der Schweiz.

Wir erwarten, dass die Verbesserung der für die Gesundheit der Menschen grundlegenden Faktoren in alle Bereiche der Schweizerischen Politik einfliesst, indem in jedem Fall die Frage gestellt wird: welche Auswirkung hat diese Haltung, diese Politik auf die Gesundheit der Menschen?

4. Für eine Prioritätensetzung, die über das Eigeninteresse hinaus geht

Natürlich wird jede Gesundheitsaussenpolitik einen Schwerpunkt auf diejenige Gesundheitsprobleme legen, die die Gesundheit und das Wohlergehen der eigenen Bevölkerung beeinträchtigen. Doch gibt es daneben globale Gesundheitsprobleme, zu deren Lösung die Schweiz mit ihrer Finanzkraft und ihrem Wissen besonders beitragen kann und muss.

Gesundheitsaussenpolitik beinhaltet in unserem Verständnis somit nicht nur die ins Ausland verlagerten Massnahmen einer schweizerischen Gesundheitsinnenpolitik. Sie beinhaltet vor allem und in erster Linie den schweizerischen Beitrag zur Lösung der globalen Gesundheitsprobleme im Rahmen der Weltgemeinschaft.

Wir erwarten von der schweizerischen Gesundheitsaussenpolitik, dass sie ihre Prioritäten nicht nur am Naheliegenden und am Eigeninteresse orientiert, sondern an der Verbesserung der Gesundheit und der Grundlagen der Gesundheit aller Menschen weltweit.

5. Für die Bereitstellung zusätzlicher finanzieller Mittel im Gesundheitsbereich

Noch nie hatte die Menschheit so grosse technische und finanzielle Ressourcen, um die Probleme von Armut und Ungerechtigkeit zu lösen und um die weltweiten Gesundheitsprobleme zu bewältigen – und dennoch so wenig daraus gemacht. Wenn nun auch die Schweiz der internationalen Gesundheit neue Aufmerksamkeit schenkt, wenn sie bereit ist, zur Lösung der weltweiten Gesundheitsprobleme beizutragen, so ist dies weder kostenlos noch durch blosse Budgetkosmetik zu erreichen.

Die an und für sich gut gemeinte Argumentation, dass alle Investitionen in die menschliche, soziale und wirtschaftliche Entwicklung und somit die gesamte Entwicklungszusammenarbeit schlussendlich der Gesundheit der Menschen zugute kommt, greift zu kurz. Auch kann der Slogan der Eigenverantwortung für die Gesundheit nicht vom speziellen Gesundheitsförderungskontext in einem reichen Land – wo er auch immer wieder an seine Grenzen stösst – auf die Verbesserung der weltweiten Gesundheit übertragen werden.

Gesundheit kommt nicht von selbst und ist nicht blosses Nebenprodukt der allgemeinen Entwicklung. Es braucht spezifische Massnahmen im Gesundheitsbereich, insbesondere bei der Verbesserung des Zugangs aller Menschen zu Leistungen des Gesundheitsbereichs, die ihnen helfen, ihre Gesundheit zu fördern und zu erhalten, Krankheiten vorzubeugen und bestehende Krankheiten und Gebrechen zu behandeln und zu pflegen. Als reiches Land, welches stark von den durch die internationale Gemeinschaft geschaffenen Rahmenbedingungen für ihre wirtschaftliche Entwicklung profitiert, kann sich die Schweiz nicht den Erwartungen der übrigen Staaten nach einer angemessenen finanziellen Beteiligung an internationalen Verpflichtungen (burden sharing) verschliessen. (16)

Wir erwarten von der Schweiz, dass sie ihren finanziellen Beitrag an die Lösung der weltweiten Gesundheitsprobleme ihren Möglichkeiten und ihrer Verantwortung anpasst.

6. Für Transparenz und demokratische Mitbestimmung auf nationaler und internationaler Ebene

Es stellt sich schliesslich die Frage: wer bestimmt eigentlich die Themen und Prioritäten der aussenpolitischen Agenda der Schweiz? Wer definiert, was ein „internationales Problem“ ist, auf das die Schweiz reagieren muss, wer formuliert die Eckpfeiler und Grundwerte einer kohärenten schweizerischen Aussenpolitik, wer überwacht deren Umsetzung?

Der Umgang mit Transparenz und demokratischer Mitbestimmung wird gerade in der Aussenpolitik zum Prüfstein einer Regierung und einer Gesellschaft: Hier zeigt sich, wie Legitimation und Kontrollmechanismen, die ja die Grundlagen unseres Vertrauens in den Staat bilden, funktionieren.

Dies gilt auch auf internationaler Ebene: Gerade in den Bereichen der internationaler Politik, die für die Gesundheit der Menschen bestimmend sind, definieren grosse, oft undemokratisch organisierte Akteure wie die Welthandelsorganisation WTO und die Weltbank, aber auch einzelne Staaten (USA) und Staatengruppen sowie transnational agierende Unternehmen die Agenda. Zahlreiche internationale Gesundheitsprogramme richten sich nicht nach der Nachfrage, den Bedürfnissen der Menschen und der Staaten, sondern nach den Interessen und Ideen finanzstarker private Partner und Geldgeber.

In diesem Powerplay der Grossen und Mächtigen, in diesem Durcheinander verschiedenster Akteure verringert sich der Einfluss der Staaten und ihrer Organisationen. Es liegt an der Staatengemeinschaft – und an jedem einzelnen Staat – sich hier ihren Gestaltungsspielraum zurückzuerobern und den verbindlichen Rahmen einer Weltinnenpolitik – im Gesundheitsbereich im Sinne einer globalen öffentlichen Gesundheit – zu gestalten. Dazu dringend notwendig ist die demokratische Reform aller multilateraler Organisationen.

Wir erwarten vom Bundesrat, dass er den Prozess der Bestimmung von Zielen und Prioritäten seiner Gesundheitsaussenpolitik demokratisch und transparent gestaltet und gegenüber dem Parlament periodisch Rechenschaft über den Stand der Zielerreichung ablegt.

Wir erwarten von der schweizerischen Gesundheitsaussenpolitik, dass sie sich in erster Linie an den von der internationalen Gemeinschaft im Rahmen von UNO und WHO formulierten Prioritäten und Strategien der internationalen Gesundheit orientiert.

Und wir erwarten von einer kohärenten und glaubwürdigen Gesundheitsaussenpolitik, dass sie sich auch auf internationaler Ebene für demokratische, faire und transparente Verhandlungsprozesse und Partizipationsmechanismen in den multilateralen Gremien einsetzt.

*Im Vorfeld des vom Netzwerk Medicus Mundi Schweiz organisierten Symposiums „Globale Gesundheit: eine Herausforderung für die schweizerische Aussenpolitik“ vom 2. November 2006 formulierten die im Netzwerk Medicus Mundi Schweiz zusammengeschlossenen Organisationen mit ihrer gemeinsamen Erklärung vom 16. Oktober 2006 ihre Erwartungen an eine der Welt verbundene, solidarische und kohärente Gesundheitsaussenpolitik der Schweiz. Die Erklärung wurde von allen Netzwerk-Mitgliedern unterstützt. Eine Liste der Mitgliedorganisationen findet sich auf der Umschlag-Innenseite. Das vorliegende Dokument wurde allen TeilnehmerInnen des Symposiums abgegeben und diente ihnen als Grundlage für die Analyse der Aussagen und Resultate des Tages. Kontakt: tschwarz@medicusmundi.ch.

Anmerkungen

1. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Art. 54.
2. Referat vor der Zürcher Volkswirtschaftlichen Gesellschaft, 29. November 2005.
3. wie Anm. 1.
4. wie Anm. 2.
5. Declaration of Alma-Ata, International Conference on Primary Health Care, Alma-Ata, USSR, 6-12 September 1978.
6. Gesundheit für alle. Ein realistisches Ziel. Manifest des Netzwerks Medicus Mundi Schweiz. 3. November 2004.
7. www.un.org/millenniumgoals/
8. World Bank: World development report 1993: investing in health; WHO Commission on Macroeconomics and Health: Investing in Health for Economic Development, 2001.
9. Millenniumsentwicklungsziele – Zwischenbericht der Schweiz 2005, Mai 2005.
10. Vortrag vor der Zürcher Volkswirtschaftlichen Gesellschaft, 10. April 2003.
11. Jubiläumsveranstaltung 50 Jahre HELVETAS, Entwicklung – die globale Herausforderung.
12. Andrea Ries und Daniel Cavegn, Globale öffentliche Güter und die Schweizer Aussenpolitik, in: Politorbis 39 (3/2005).
13. wie Anm. 11.
14. Schweizerischer Bundesrat, Millenniumsentwicklungsziele – Zwischenbericht der Schweiz 2005, Mai 2005.
15. A Global Health Agenda. Draft Eleventh General Programme of Work, 2006-2015 (World Health Assembly, 2006), www.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA59/A59_25-en.pdf mit weitergehenden Erläuterungen zu jedem der genannten prioritären Aktionsfelder – siehe speziellen Beitrag in dieser Bulletinausgabe.
16. nach: Andrea Ries und Daniel Cavegn, Globale öffentliche Güter und die Schweizer Aussenpolitik, in: Politorbis 39 (3/2005).
17. Schweizerische Aussenpolitik in einer schwierigen Zeit, Vortrag gehalten von Bundesrätin Micheline Calmy-Rey, Café National, Aarau, 12. Juni 2003.